「원예자조금 의무화에 따른 효율적 운영방안 모색」 토론회
2013-06-17 원예산업신문
농가의 참여도를 높이고 무임승차를 막기 위해 정부는 농수산물자조금법을 도입하고 2015년부터는 자율적으로 자조금 의무화를 할 수 있도록 유도하고 있습니다.
그러나 원예분야는 도축장을 통해 자조금을 거출하는 축산자조금과는 달리 유통구조가 복잡해 자조금 거출을 일원화하기 어려운 상황입니다. 또한 자조금 의무화에 따른 현장의 애로점들이 발생하고 있습니다.
이에 원예분야 의무자조금 도입에 따른 문제점과 해결방안 등을 논의하기 위해 새누리당 김재원 의원실과 한국과수농협연합회 공동주최, 원예산업신문 주관으로 ‘원예자조금 의무화 도입에 따른 효율적 운영방안 토론회’를 개최했다.
■ 일 시 : 2013년 6월 7일
■ 장 소 : 중소기업중앙회관
■ 주제발표
1. 원예자조금 의무화에 따른 정책 방안
이영길(농식품부 원예산업과 사무관)
2. 의무자조금의 이해와 원예자조금 활성화 방안
정원호(농촌경제연구원 부연구위원)
■ 종합토론
좌 장 : 김병수 원예학회장
토론자 :
이경원(대구경북능금농협 유통본부장)
심훈기(천안배원예농협 상무)
최명식(백합생산자중앙연합회 회장)
오세복(한국농산물도매시장법인협회 사무국장)
하명곤(농협중앙회 회원경제지원부 단장)
■원예자조금 의무화에 따른 정책 방안
■이영길<농림축산식품부 원예산업과 사무관>
올해 자조금법이 실행이 되면서 농가들의 자조금이 의식이 변하고 있지만 자조금은 농가들이 만들어야 하는데 아직 자조금 거출은 생산자보다는 농협 등에서 거출을 하고 있다. 대표적인 품목사업을 활성화시키기 위해서 만들어왔다.
정부 예산은 정책이 있어야 하고 법이 제정돼 있어야 하기 때문에 농수산자금조성법을 제정했다. 예산이 있어야 사업을 할 수 있다. 예산은 정부가 해야 하지만 생산자 단체가 조성하는 자조금이 중요하다. 농식품부에 원예경영과, 친환경농업과, 식량산업과 등 원예분야 자조금 담당부서가 4~5개 과가 있지만 원예산업과가 총괄을 하고 있다.
올해 자조금단체는 24개가 있다. 내년에 몇 개 품목이 자조금을 만드는 것으로 알고 있다.
선진국형태로 나가야 한다. 농가단위라든지 조합단위보다는 품목산업단체인 자조금형태로 산업발전을 추진해야 한다. 자조금 규모가 작으니 사업이 잘 진행되지 않는다. 자조금을 하려면 1억원 이상은 거출해야 한다. 그나마 이 자조금도 대부분 조합에서 내고 있고 농가는 신경을 쓰지 않는다.
박대통령이 품목위원회를 만들고 6차산업을 만들겠다고 공약을 제시했다. 품목대표조직이 이미 있지만 조직활성화 측면에서 10년 동안 100%를 지원했지만 성과가 적다. 특히 대표조직들이 자조금단체와 중복이 돼 자조금을 쓰고 나면 감사에서 지적도 당하고 있다.
앞으로 의무자조금으로 가야한다.
올해 농수산자조금법이 시행됐지만 축산자조금이랑은 규모도 다르고 품목도 많아 어떻게 해야 할지 의문이다. 자조금 거출방식 등에 대해 이번 토론회를 통해 좋은 의견을 냈으면 한다.
자조금제도는 생산자, 공급자가 의무적 또는 자발적으로 거출해 특정 목적에 사용하는 제도적 기금으로 생산자, 생산자단체가 자발적으로 농수산물의 소비촉진 및 판로확대, 수급조절 및 가격안정 등을 도모하게 함으로써 품목별전국조직의 규모화를 촉진해 시장교섭력을 확보하는 것을 목적으로 한다.
자조금제도의 일반원칙은 의무징수를 통한 무임승차 배제, 제도 수혜자가 소액 부담을 하는 수익자 부담 및 소액 부담, 조직화된 장소에서 공제와 수금을 하는 거래시점에서 자동공제의 원칙과 생산자 단체에 의한 자율적 관리, 자조금 단체와 정부와의 공동 프로그램 등이 주요한 원칙이다.
우리나라에서 자조금은 생산자조직 중심의 품목별 자율 수급체계 구축과 산업체질 강화를 위해 2000년 파프리카, 참다래에서 원예 자조금제도가 처음 도입됐고 2006년 시범사업에 대한 평가와 원예자조금 발전 로드맵이 작성됐다. 로드맵에는 자조금 단체 대표성강화, 목적기금화, 차등지원 구축, 회원범위 확대, 의무자조금 도입 등의 내용이 담겨 있다.
의무자조금과 임의자조금의 차이는 자조금 납부대상은 농업인, 농업경영체, 생산자단체, 농산업자 등으로 같지만 자조금을 설치할 때 의무자조금은 장관의 승인 후 농산업자 및 대의원회의 2/3 이상 투표에 2/3 이상이 찬성해야 한다. 그러나 임의자조금은 농산업자의 10% 이상 서명을 받은 후 장관의 승인이 나면 설치할 수 있다.
의무자조금은 의무거출금의 납부면제 기준이 있어야 하고 위원회도 관리위원회를 구성해 사무국을 설치해야 한다. 사무국은 2개 이상의 자조금단체가 통해해 설치할 수 있다.
자조금운용계획안도 임의자조금은 위원회에서 심의와 의결을 해서 집행할 수 있지만 의무자조금은 의무자조금관리위원회에서 작성해 총회 의결을 거쳐 장관 승인을 받아야 한다.
의무자조금은 의무자조금 수납 위탁 거부와 수납업무 중단, 관리계획 미공시 또는 거짓으로 공시했을 때는 처벌을 받을 수 있지만 임의자조금은 그렇지 않다. 특히 의무자조금을 내지 않았을 경우에도 처벌을 할 수 있다.
자조금의 성과로는 농산물 자조금이 2000년 도입 이후 양적 성장을 거쳐 2012년 25개 품목에서 임의자조금 형태로 운영되고 있어 시장개방화에 대비한 품목산업 활성화 방안을 강구하고 있고 정부 주도에서 생산자 중심의 소비촉진과 시장개척 등 자율적 수급조절 기초를 마련한 것을 꼽을 수 있다.
특히 농수산자조금법 제정함으로써 자조금의 제도적 뒷받침과 의무자조금의 도입근거를 마련했으며 품목산업의 자조금 전환에 대한 관심도 높아졌다.
농수산자조금법 제정은 FTA 등 시장개방 확대에 따른 생산자단체의 주도적 대응이 필요하게 됨에 따라 소비촉진과 소비시장 확대를 통한 생산자 소득 유지와 증대를 하고 품목단체 주도의 자율적 대응을 해야 하기 때문이다.
자조금제도가 법제정과 함께 관심이 높아지고 있지만 아직까지 많은 문제점을 갖고 있다. 원예분야는 품목이 다양해 자조금 조성액과 참여회원이 적다. 임의자조금 형태로 운영되고 거출방식도 다양해 자조금 조성에 애로점이 많다. 품목당 자조금 조성액은 25개 단체 평균 6억4천만원에 불과하다. 또한 대부분의 자조금이 소비촉진 홍보사업, 이벤트성 행사 중심에 치우쳐 있어 생산성 향상을 위한 연구, 수급조절 등에 자조금이 많이 사용되지 못하고 있다.
농협에서는 오이데이 등 소비촉진을 하고 있고 인삼이나 감귤은 품질개선 연구를 하고 있지만 외국 자조금단체는 연구라든지 품질개선을 많이 하고 있다.
생산자 위주로 운영되고 있어 유통, 가공, 수출입 분야가 배제돼 관련 산업 활성화에 어려움이 있고 자조금이 생산사 소액납부가 원칙이지만 농협과 생산자단체가 납부하기 때문에 순수하게 생산자에 의한 자조금 조성이 미미한 실정이다. 따라서 자조금 제도를 민간자율사업보다는 정부의 지원정책으로 인식하고 보존에 의존하고 있다.
또 다른 문제점으로는 사무 인력이 열악해 사업 기획과 행정처리가 미숙하다는 점이다. 자조금법 제정에 따른 사업계획서 작성, 거출금 수납, 사업결산과 정산 등의 제도사항 정비가 시급하다.
향후 추진방안은 자조금 단체 위주로 품목산업을 활성화하겠다. DDA, FTA 등 세계 무역자유화와 정부 시장개입이 축소하는 것에 대비해야 한다.
품목별 생산, 유통, 제조가공, 수출 관련분야 참여, 다양한 이슈를 충족하도록 자조금을 활용해야 한다. 따라서 자조금 관리위원회를 구성할 때는 반드시 관련업계가 참여할 수 있도록 해서 품목산업을 총괄하는 기능을 수행할 수 있어야 한다.
자조금 사업비는 공동사업의 비중을 확대해 참여 농어가의 이익 창출과 관련산업 활성화에 중점을 두고 무임승차 방지를 위해 생산, 유통단계의 다양한 주체들이 참여해야 한다.
품목산업 정책을 수립할 때 자조금 사업과 연계하도록 하겠다.
또한 선택과 집중을 통한 단계적으로 자조금을 의무화하도록 유도하겠다. 자조금 조성 매칭 지원과 차등화를 통한 농산자조금을 활성화시킬 계획이다. 2015년부터는 의무자조금과 임의자조금을 차등해서 지원하게 된다.
품목대표조직 자조금 단체 설립과 임의자조금단체의 의무자조금단체 전환하겠다. 의무자조금 운용 능력이 있는 인삼, 참다래, 파프리카, 감귤, 버섯 등을 단계적으로 의무화 전환을 유도하고 일정규 이하 농가는 제외해 내실화하겠다.
품목별 사무국의 관리기능을 활성화하는 것도 시급하다. 규모가 적은 단체는 채소류, 양념류, 화훼류, 과일, 과채류, 노지채소 등의 큰 부류로 묶어 공동사무국을 운영할 수 있게 하고 외부 전문기관의 체계적인 평가를 통해 발전 방안을 모색해 자조금을 활성화해야 한다.
■의무자조금의 이해와 원예자조금 활성화 방안
■정원호<한국농촌경제연구원 부연구위원>
원예자조금 운영 실태를 보면 향후 의무자조금으로 전환 가능성이 높은 파프리카, 참다래, 백합, 인삼 등 4개 품목은 자조금단체의 생산점유율과 농가납부비율이 높은 편이다.
반면, 농협중앙회에서 관리하고 있는 대다수 임의자조금 품목들은 회원농협이 대납하고 있는 실정이며 상당수 농가들은 자신이 자조금 회원이라는 사실조차 모르고 있기도 하다.
따라서 일부 자조금단체들 가운데는 조합이 부과금을 납부했다가 다시 사업비로 받아서 사용하게 되어 조합으로서는 부담이 전혀 없는데다가 추가로 정부보조금까지 받아 이용할 수 있어 일거양득이라는 비판도 나오고 있다.
선진국들은 품목별 자조금단체를 구성할 때 자조금 사업목적을 반영해 생산자, 수입 및 수출업자, 유통업자 등 다양한 경제주체가 참여하도록 규정하고 있고 정부는 참여주체들의 의견이 공정하게 반영되도록 하기 위하여 특정 생산자단체 중심으로 운영되지 않도록 감독하는 기능을 갖고 있다. 대의원회 구성 시 참여자의 지역과 경영규모 등을 고려하여 특정지역이나 소규모 농가들이 배제되지 않도록 안배하고 있다.
원예분야는 축산물과 달리 유통경로가 다양하고 복잡하기 때문에 자조금 거출이 쉽지 않다는 것이 의무자조금화의 가장 큰 걸림돌이다.
국내 원예분야 유통에서 가장 많은 취급량을 담당하는 곳이 1차 수집처인 산지유통조직(회원농협과 농업법인 포함) 67.8%이며 그 다음 순으로는 도매시장 50.8%이다. 따라서 가장 취급량이 많은 산지유통조직이나 도매시장을 부과지점으로 정하더라도 33.2% 또는 49.2%의 출하자들이 무임승차할 수 있다.
대다수 원예자조금의 거출방식이 유통단계에서 출하판매액의 일정비율로 정해져 있으므로 거출률은 60% 이하이며 40%가 안 되는 단체가 60% 이상인 것으로 파악되고 있다. 따라서 농협직원 1~2명이 관리하고 있는 대부분의 자조금은 농협이 대납할 수밖에 없는 실정이다.
반면, 의무자조금 준비단계 4개 품목인 파프리카, 참다래, 백합, 인삼은 생산단계에서 재배면적기준 또는 물량기준으로 거출하므로 그나마 거출이 용이한 편이고 이들 자조금단체는 타 자조금과 달리 비교적 회원의 영농상황을 파악할 능력을 구비하고 있기 때문이다.
그러나 의무자조금 도입 후 자조금 납부가 면적 또는 물량기준으로 거출 되더라도 생산자가 재배하는 작목을 전환하게 되면 자조금 거출이 어려울 수 있다는 한계가 있다.
농수산자조금법 제37조에 의무자조금 납부거부 시 300만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있으나 과태료 부과가 얼마나 엄격하게 집행될지도 의문이다.
의무자조금 준비단계 4개 품목은 품목별 특성과 처한 상황에 따라 사용용도에 큰 차이를 보이고 있다. 원예자조금 중 규모가 가장 큰 파프리카는 소비홍보와 교육 및 정보제공에 70% 이상의 자조금을 사용하고 나머지를 수급조절과 운영관리비로 지출하고 있다.
비교적 수급이 안정적이고 장기 보관이 가능한 참다래는 자조금 총액의 70% 이상을 소비홍보에 사용하고 수급조절에는 지출하지 않고 있다. 백합은 일본 수출비중이 높으므로 시장개척에 가장 많은 금액을 지출하지만 시장개척에 대한 지출비중을 놓고 수출농가와 내수농가 간 이해상충 문제가 발생하기도 했다.
의무자조금 준비단계 4개 품목들 중 인삼을 제외한 3개 품목은 영세한 자조금 규모에도 불구하고 독립적인 사무국을 설치 운영하고 있으므로 사무국 운영관리비가 여타 자조금 품목들에 비해 상대적으로 높은 비중을 차지하고 있으며, 향후에도 자조금 총액의 최소 10% 이상 소요 예정이다.
자조금의 예산대비 집행실적과 관련하여 의무자조금 준비단계 4개 품목 자조금은 현재 임의자조금임에도 불구하고 99.1%의 대단히 높은 집행률을 보임으로써 이들 4개 품목의 자조금이 예산수립 단계부터 명확한 사업계획 하에 진행되고 있음을 시사한다.
상기 4개 품목을 제외한 임의자조금은 소비홍보에 가장 많은 지출(53.8%)을 하고, 시장개척(23.8%), 교육 및 정보제공(14.6%) 순으로 사용하고 있는 실정이다.
이들 임의자조금의 운영관리비 비중은 전체 지출금 대비 5.4%로서 별도의 사무국을 보유한 파프리카, 참다래, 백합 등에 비해 상대적으로 낮은 수준을 보였는데 이는 상당수 임의자조금이 농협중앙회에서 농협 직원 1인에 의해 관리됨에 따라 추가적인 시설관리비가 지출되지 않은데서 기인한다.
소비홍보사업의 경우도 영세한 자조금 규모로 인해 극히 제한적이고 형식적인 홍보활동에 그치고 있음을 감안하면 사업수립 및 집행 전반에 대한 재검토가 필요한 것이 아닌가 하는 우려가 있다.
의무자조금을 준비하는 4개 원예품목은 농수산자조금법에서 규정하는 의무자조금관리위원회 구성요건을 갖춘 관리위원회를 구성하고 있으나 영세한 자조금 규모로 인해 사무국 규모와 역할은 취약한 형편이다.
현재 사무국 직원 수는 파프리카 5명, 참다래 2명, 백합 2명, 인삼 1명에 불과하여 향후 의무자조금으로 전환을 위해서는 증원할 필요가 있다. 그러나 현재 영세한 자조금 규모로는 추가적인 증원이 쉽지 않은 상황이다.
사무국의 전문성과 투명성도 기준에 미흡하므로 이의 개선을 위해 사무국 운영규정에 직원교육 및 채용기준, 계약체결의 객관성및 투명성 기준 등이 보다 명확하게 명시돼야 한다.
원예자조금 활성화를 위해서는 자조금단체와 생산자단체를 분리시켜 독립적인 자조금 운영이 될 수 있도록 해야 한다. 일부 생산자단체는 생산자단체와 자조금단체를 동일시 하는 경향이 있으나 이 경우 생산자단체의 회원과 자조금단체의 회원이 같아야 한다..
자조금사업의 활성화를 위해서는 거출방식 개선을 통한 거출률 증대가 관건이며 유통경로가 다양한 원예자조금의 경우 특히 중요하다. 원예자조금의 경우 유통단계보다는 생산단계에서 재배면적 또는 취급물량 단위로 거출하고 있는 파프리카, 참다래, 백합, 인삼의 사례를 활용하는 것이 현실적인 방안일 수 있다.
향후 유통단계에서 거출하기 위해서는 정부의 농산물 유통구조 개선을 통한 적절한 부과지점의 확보와 출하농가에 대한 정보수집 및 제공이 필요하다. 원예자조금의 의무자조금화를 위해서는 미납자에 대한 제재방안을 엄격하게 이행하고자 하는 정책적 의지가 수반돼야 한다. 중장기적으로 자조금 규모 확대를 위해서는 거출대상을 생산자에서 유통업자, 수출 및 수입업자, 가공업자 등으로 확대하는 방안을 검토해야 한다.
규모가 영세한 원예자조금의 경우 자조금사업 활성화를 위해서는 한시적으로 기준을 완화하거나 신축적으로 운영할 필요가 있다. 따라서 운영비 상한을 법규로 제한하기 보다는 감독기관인 농식품부가 매년 가이드라인을 제시하고 자조금관리위원회가 결정토록 하는 방안 검토해야 한다.
모든 자조금이 국가단위 자조금임에도 불구하고 생산자의 가입률이 낮고 자조금의 납부 등 자조금의 활동에 대해서 관심도가 낮은 자조금도 다수 존재하는 것이 현실이기 때문에 우리나라의 경우 지역자조금의 가능성은 낮지만 지역집중도가 높은 품목의 경우는 지역단위로 단합하는 것이 효과적일 수 있다.